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Kommunaler Finanzausgleich; Allgemeine Informationen - BayernPortal

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Kommunaler Finanzausgleich; Allgemeine Informationen

Der kommunale Finanzausgleich umfasst einen Großteil der Finanzbeziehungen zwischen dem Freistaat Bayern und seinen Kommunen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke) bzw. zwischen den Kommunen untereinander.

Beschreibung

Unter Finanzausgleich im weiteren Sinn versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen. Der kommunale Finanzausgleich im engeren Sinn befasst sich mit finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften.

Im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs

  • verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
  • regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke über die Kreis- und Bezirksumlage;
  • werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
  • werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
  • werden die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.

Ziele des kommunalen Finanzausgleichs

Der kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele. Zum einen ergänzen staatliche Zuweisungen die eigenen Einnahmen der Kommunen. Die Kommunen werden unterstützt, damit sie ihre Aufgaben angemessen erfüllen können. Zum anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanzverteilung unter den kommunalen Ebenen und den verschiedenen Kommunen sicherstellen. Die mit dem Finanzausgleich verbundene Umverteilung trägt zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Das Gleichbehandlungsgebot und die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung ziehen hierbei aber eine Grenze: Die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig nivelliert oder gar übernivelliert werden.

Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Eigenverantwortliches Handeln der Selbstverwaltungskörperschaften setzt deren finanzielle Leistungsfähigkeit voraus. Der Staat ist daher verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.

Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems

Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.

Prägendes Merkmal sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen mit einem festen Prozentsatz an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt. Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft".

Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".

Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (Woher kommen die Mittel?)

Mittel des Freistaats Bayern

Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus weiteren allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert.
In Bayern sind die Kommunen an vier verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:

  • Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG)
    Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung in Höhe von 12,75 Prozent an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer (ohne im Rahmen spezieller Regelungen an die Kommunen ausgereichter Anteile oder für Landesausgaben vorgesehene spezielle Teilbeträge) und der Gewerbesteuerumlage zuzüglich der Einnahmen oder abzüglich der Ausgaben im Länderfinanzausgleich. Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen (siehe näher unten) finanziert.

  • Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 FAG)
    Der Freistaat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist zum 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder vom Bund einen nicht dynamisierten Festbetrag (Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund). An diesem beteiligt der Freistaat die Kommunen mit einem ihrem bisherigen Anteil an den Kraftfahrzeugsteuereinnahmen entsprechenden Teil. Dieser sog. Kommunalanteil beträgt 52,5 Prozent der Einnahmen aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund.

    Die Mittel sind überwiegend für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Straßen in kommunaler Straßenbaulast, des Baus und Ausbaus von ÖPNV-Infrastruktureinrichtungen und des Baus von Abwasserentsorgungs- und Wasserversorgungsanlagen bestimmt.

  • Einkommensteuerersatz (Art. 1b FAG)
    Die veränderte Abrechnung des Kindergeldes durch die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs ab 1996 sowie Steuerrechtsänderungen durch das Steuervereinfachungsgesetz 2011 führen zu Mindereinnahmen von Ländern und Kommunen bei der Einkommensteuer. Zum Ausgleich überlässt der Bund den Ländern einen höheren Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer. Der Freistaat gibt den auf die Gemeinden entfallenden Ausgleich nach dem Verhältnis der Beteiligung an der Einkommensteuer (26,08 Prozent) in voller Höhe weiter.

  • Grunderwerbsteuerverbund (Art. 8 FAG)
    Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 (Kommunalanteil) am Aufkommen der Grunderwerbsteuer beteiligt. Der Kommunalanteil wird entsprechend dem jeweiligen örtlichen Aufkommen auf die Kommunen verteilt. Kreisfreie Gemeinden und Große Kreisstädte erhalten den Kommunalanteil in voller Höhe, die übrigen kreisangehörigen Gemeinden in Höhe von drei Siebteln und die Landkreise in Höhe von vier Siebteln. Die Finanzämter überweisen den Kommunalanteil monatlich an die Kommunen. Die Mittel stehen als sog. allgemeine Deckungsmittel zur freien Verfügung.

  • Allgemeine Haushaltsmittel
    Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen aus dem Staatshaushalt zusätzliche Haushaltsmittel. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen und teilweise die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen, Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen und Zuweisungen an die Bezirke nach Art. 15 FAG finanziert.

Mittel der Kommunen

Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke an den Steuereinnahmen der Gemeinden.

Die Landkreise und kreisfreien Gemeinden beteiligen sich über die Krankenhausumlage zur Hälfte an der Krankenhausfinanzierung.

Bundesmittel

Der Bund leistet seit 2007 bis Ende 2019 nach dem Entflechtungsgesetz einen Kompensationsbeitrag an die Länder für die weggefallenen Finanzhilfen für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden. Zwar entfiel zum 1. Januar 2014 die aufgabenbereichsbezogene Zweckbindung im Entflechtungsgesetz, jedoch blieb die investive Zweckbindung an sich bestehen. Zudem führt der Bund in seiner Zuständigkeit die besonderen Programme nach Art. 6 Abs. 1 GVFG (GVFG-Bundesprogramm) fort.

Aus den Mitteln des Entflechtungsgesetzes werden den Kommunen u.a. im Rahmen des Bayerischen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (BayGVFG) Zuwendungen z.B. zum Bau oder Ausbau von verkehrswichtigen innerörtlichen Straßen und von bestimmten Verkehrsinfrastruktureinrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs (z.B. Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen) gewährt. Durch die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern gehen diese Mittel jedoch ab 2020 in einer höheren Beteiligung der Länder an den Umsatzsteuereinnahmen auf. Zur Fortsetzung der Förderung der kommunalen Verkehrsinfrastruktur nach BayGVFG über das Jahr 2019 hinaus wird die Bayerische Staatsregierung deshalb eine entsprechende Mittelausstattung im maßgeblichen Haushaltsentwurf vorsehen.

Für Bauinvestitionen bei bestimmten Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs (z.B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen der S- oder U-Bahn) mit förderfähigen Ausgaben von mehr als 50 Millionen Euro können die Vorhabenträger eine Förderung aus den ergänzenden Programmen nach Art. 6 Abs. 1 GVFG (GVFG-Bundesprogramm) erhalten. Das GVFG-Bundesprogramm wird auch über das Jahr 2019 hinaus fortgeführt.

Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (Wohin gehen die Mittel?)

Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind:

  • Schlüsselzuweisungen (Art. 2 bis 6 FAG)
    Durch die Schlüsselzuweisungen werden die Steuereinnahmen der Gemeinden und die Umlageeinnahmen der Landkreise aufgabengerecht ergänzt. Dabei werden bestimmte Sonderbelastungen, wie etwa die Soziallasten, berücksichtigt. Die Mittel für die Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus der Schlüsselmasse fließen 64 % an die Gemeinden und 36 % an die Landkreise.

    Bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird die Ausgabebelastung einer Kommune mit ihren Einnahmemöglichkeiten verglichen. Damit die individuelle Finanzpolitik einer Kommune ihre Schlüsselzuweisungen nicht beeinflussen kann, werden objektive Indikatoren herangezogen. So wird eine fiktive Ausgabebelastung anhand mehrerer Ansätze ermittelt (Einwohnerzahl, Kreisfreiheit, Strukturschwäche, Soziallasten, Kinderbetreuung) und der zum Teil ebenfalls fiktiv (z. B. bei Gewerbesteuer und Grundsteuer durch "Nivellierungshebesätze") ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Ausgabebelastung und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde.

    Dadurch wird eine im Verhältnis zur jeweiligen Ausgabebelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch entsprechend höhere Schlüsselzuweisungen teilweise ausgeglichen.

    Übersteigt die Steuerkraft einer Gemeinde ihre Ausgabebelastung, dann erhält sie keine Schlüsselzuweisungen. Eine derart leistungsfähige Gemeinde wird als "abundant" bezeichnet.

    Die Schlüsselzuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.

  • Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 FAG)
    Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten pauschale Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.

  • Kommunaler Hochbau (Art. 10 FAG)
    Die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen sollen in erster Linie gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns eine in etwa gleichwertige Infrastruktur insbesondere in den Bereichen öffentliche Schulen und Kindertageseinrichtungen im notwendigen Umfang bereitgestellt werden kann. Zuweisungsfähig sind grundsätzlich Neubau, Umbau, Erweiterung, Generalsanierung und Teilsanierung von öffentlichen Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen), Schülerheimen und Kindertageseinrichtungen. Daneben grundsätzlich zuweisungsfähig sind Investitionen für kommunale Theater- und Konzertsaalbauten, wenn dort kommunal getragene, professionelle Theater oder Orchester ihren Sitz haben und Betriebskostenzuschüsse des Bayerisches Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst (StMBW) erhalten. Förderfähig sind ferner Investitionen für kommunale Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung am Sitz einer Bezirksregierung, die auch als Theater- bzw. Konzertsaal genutzt werden.

 

  • Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10a FAG)
    Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Volksschulen und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen und Wirtschaftsschulen bis einschließlich Jahrgangsstufe 10) gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt etwa 60 % der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.

    Die Bemessung der individuellen jährlichen Zuweisung richtet sich nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler mit Beförderungsanspruch zum 1. Oktober des jeweiligen Vorjahres (bei beruflichen Schulen zum 20. Oktober) und nach den in der kommunalen Rechnungsstatistik erfassten Kosten für die notwendige Schülerbeförderung des Vorvorjahres. Die Zahl der Schüler und Schülerinnen mit Beförderungsanspruch ist von den Kommunen jährlich an das Landesamt für Statistik zu melden. Ansonsten ist keine Antragstellung erforderlich. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.

  • Bedarfszuweisungen und Stabilisierungshilfen (Art. 11 FAG)
    Durch klassische Bedarfszuweisungen nach Art. 11 FAG wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Aufgaben von Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Im Jahre 2012 wurden die Stabilisierungshilfen mit dem Ziel eingeführt, von der Demografie besonders negativ betroffenen bzw. strukturschwachen Kommunen künftig auch mit Bedarfszuweisungen gezielt zu helfen. Über alle Anträge auf Gewährung einer Bedarfszuweisung bzw. Stabilisierungshilfe wird durch die Staatsministerien der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat sowie des Innern, für Bau und Verkehr nach Anhörung der kommunalen Spitzenverbände entschieden. 

    Gemeinden erhalten klassische Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen und/oder die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt zu erwirtschaften.

    Bei klassischen Bedarfszuweisungen an Landkreise wird in erster Linie geprüft, ob die Landkreise aufgrund ihrer spezifischen strukturellen Verhältnisse außergewöhnliche Belastungen zu tragen haben, die von den Regelzuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs nicht erfasst werden und zu besonderen Haushaltsschwierigkeiten führen. Dabei wird auch die Gesamtsituation des Verwaltungshaushalts gewürdigt.

    Stabilisierungshilfen sollen sparwillige Kommunen bei der ganzheitlichen Konsolidierung ihrer Haushalte als Hilfe zur Selbsthilfe unterstützen und ihnen wieder Handlungsspielräume eröffnen. Mit Hilfe der Stabilisierungshilfen soll – zusammen mit der Konsolidierung der Kommunalfinanzen auf der Einnahme- und der Ausgabeseite – ein nachhaltiger Schuldenabbau, die Wiederherstellung der finanziellen Leistungsfähigkeit und damit die Schaffung finanzieller Spielräume für neue Investitionen ermöglicht werden.

  • Investitionspauschalen (Art. 12 FAG)
    Vor allem zur Finanzierung von Modernisierungen und Sanierungen kommunaler Einrichtungen erhalten Gemeinden und Landkreise Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheidet die jeweilige Kommune selbst.

    Die Zuweisungen werden "automatisch", also ohne Antragstellung gewährt.

  • Kommunaler Straßenbau und -unterhalt (Art. 13a, b und c Abs. 1 FAG)
    Für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes-, Staats- und Kreisstraßen, soweit diese in der Baulast von Gemeinden stehen, und zum Bau und Ausbau bestimmter Geh- und Radwege stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13a, b und c Abs. 1 FAG) und im Rahmen des BayGVFG Bundesmittel nach dem Entflechtungsgesetz zur Verfügung. Zudem kann nach Art. 13f FAG der Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen und unter bestimmten Voraussetzungen auch die Änderung von bestehenden Kreuzungen zwischen Staats- und Gemeinde- oder Kreisstraßen sowie zwischen Staats- und Gemeinde- und Kreisstraßen, der Bau von unselbstständigen Radwegen/Geh- und Radwegen an Staatsstraßen sowie von Radschnellwegen gefördert werden.

    Die Verteilung des Straßenanteils am Kommunalanteil des Kraftfahrzeugsteuerersatzverbundes erfolgt in Form von gezielten Zuweisungen zu Baumaßnahmen (Art. 13c Abs. 1 und Art. 13f FAG) und in Form von Pauschalzuweisungen (Art. 13a und Art. 13b FAG), die seit 2011 als Festbeträge ausgestaltet sind. Mit den Pauschalzuweisungen unterstützt der Freistaat die Kommunen in erster Linie bei der Finanzierung des Unterhalts der in ihrer Baulast liegenden Straßen.

  • Öffentlicher Personennahverkehr (Art. 13c Abs. 2 und Art. 13d FAG)
    Investitionen in Einrichtungen des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs (z. B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen der Straßenbahnen und U-Bahnen, Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen) können durch gezielte Zuweisungen aus Mitteln des Art. 13c Abs. 2 FAG gefördert werden. Dies gilt auch für den Bau oder Ausbau von Verkehrsanlagen der S-Bahnen. Die FAG-Mittel werden als Komplementärförderung zur Förderung nach dem GVFG-Bundesprogramm (bei ÖPNV-Baumaßnahmen mit förderfähigen Kosten von mehr als 50 Millionen Euro) und dem BayGVFG für die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden gewährt. Die Förderung basiert auf den Regelungen des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern (BayÖPNVG). Danach können die Aufgabenträger (Landkreise und kreisfreie Gemeinden) und Verkehrsunternehmen gemäß Art. 20 BayÖPNVG auf Antrag Finanzhilfen für den allgemeinen öffentlichen Personennahverkehr (Beförderung insbesondere mit Straßenbahnen, U-Bahnen und Omnibussen) erhalten.

    Zur Mitfinanzierung von Vorhaltekosten aus Nahverkehrsleistungen, zur Förderung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr und zur Abdeckung von Kostendeckungsfehlbeträgen bei Verkehrskooperationen erhalten die Aufgabenträger des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs Zuweisungen nach Art. 27 BayÖPNVG. Diese werden aus den als Festbetrag ausgestalteten Mitteln des Art. 13d FAG gewährt. Dabei gehen rund 66 Prozent der Mittel in die Fläche und 34 Prozent in die Ballungsräume der Städte München, Regensburg, Würzburg, Augsburg und der Städteachse Nürnberg/Fürth/Erlangen.

  • Zuweisung an die Bezirke (Art. 15 FAG)
    Der Staat gewährt den Bezirken eine Zuweisung zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als überörtliche Träger der Sozialhilfe erwachsen. Die Zuweisung wird „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.

  • Krankenhausfinanzierung (Art. 10 b FAG)
    Für die akut-stationären Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen worden sind, werden Investitionsfördermittel gewährt. Die Mittel für die Krankenhausinvestitionsförderung werden vom Staat und den Kommunen je zur Hälfte aufgebracht. Der Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu erbringende Krankenhausumlage erbracht.

Weiterführende Informationen finden Sie unter "Verwandte Themen".

Voraussetzungen

Die Voraussetzungen für die zahlreichen Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind sehr unterschiedlich, detailliert und zum Teil auch komplex. Sie können daher an dieser Stelle nicht in der gebotenen Kürze dargestellt werden. Bitte wenden Sie sich daher an Ihr Landratsamt bzw. an Ihre (kreisfreie) Stadt. Ansprechpartner für Fragen zur kommunalen Hoch- und Straßenbauförderung sowie zur Krankenhausinvestitionsförderung ist die jeweils zuständige Bezirksregierung.

Weiterführende Informationen finden Sie auch unter "Verwandte Themen".

Fristen

Über etwaige im kommunalen Finanzausgleich maßgebliche Termine und Fristen informiert Sie ebenfalls Ihr Landratsamt oder Ihre (kreisfreie) Stadt bzw. für den kommunalen Hoch- und Straßenbau sowie für die Krankenhausinvestitionsförderung die jeweils zuständige Bezirksregierung.

Weiterführende Informationen finden Sie auch unter "Verwandte Themen".

Rechtsgrundlagen

Weiterführende Links

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Stand: 14.12.2017

Redaktionell verantwortlich: Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat

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