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Finanzausgleich; Kommunaler

Der Kommunale Finanzausgleich umfasst einen Großteil der Finanzbeziehungen zwischen dem Freistaat Bayern und seinen Kommunen bzw. zwischen den Kommunen und den Kommunalverbänden untereinander.

Beschreibung

Unter Finanzausgleich versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen.

Im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs
  • verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
  • regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke;
  • werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
  • werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
  • die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.

Ziele des kommunalen Finanzausgleichs

Der Kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele. Zum Einen soll die Aufstockung der Finanzen durch die Leistungen des Staates die Kommunen in die Lage versetzen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen. Zum Anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanzverteilung unter den kommunalen Ebenen und den einzelnen Kommunen sicherstellen. Die mit dem Finanzausgleich verbundene Umverteilung trägt zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Die Verfassungsgarantie der Kommunalen Selbstverwaltung zieht hierbei aber eine Grenze: Die Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig eingeebnet oder gar übernivelliert werden.

Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Der Staat ist verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.

Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems

Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.

Prägendes Merkmal sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen mit einem festen Prozentsatz an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt, Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft": Diese Beteiligung ist ihnen durch Gesetz, zum Teil sogar durch das Grundgesetz garantiert. Die Anpassungen der Leistungen an die Kommunen an die jeweilige Mittelsituation des Landes erfolgt automatisch.

Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".

 

Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (woher kommen die Mittel?)

Leistungen des Freistaats Bayern

Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus sonstigen Haushaltsmitteln finanziert.
In Bayern sind die Kommunen an drei verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:

- Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1, 2 bis 6 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG)

Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern im Grundsatz den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung in Höhe von 12,75 Prozent an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage.

Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen finanziert.

- Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 FAG)

Der Staat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist zum 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder vom Bund einen nicht dynamisierten Festbetrag. An diesem beteiligt der Freistaat die Kommunen wiederum mit 52,5 Prozent (Kommunalanteil).

Die Mittel sind überwiegend für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts kommunaler Straßen, von ÖPNV-Infrastruktureinrichtungen und des Baus von Abwasserentsorgungs- und Wasserversorgungsanlagen bestimmt.

- Einkommensteuerersatz (Art. 1b FAG)

Die veränderte Abrechnung des Kindergeldes durch die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs ab 1996 sowie durch das Steuervereinfachungsgesetz 2011 führen zu Mindereinnahmen von Ländern und Kommunen bei der Einkommensteuer. Zum Ausgleich dieser Belastungen überlässt der Bund den Ländern einen Teil seines Umsatzsteueranteils. Der Freistaat gibt die Ausgleichsleistungen entsprechend dem Anteil der Kommunen an den Mindereinnahmen an diese weiter.

- Grunderwerbssteuerverbund (Art. 8 FAG)

Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 am Aufkommen der Grunderwerbssteuer beteiligt. Dieser steht ihnen als sog. frei verfügbare Deckungsmittel zur Verfügung, die Leistungen sind also nicht zweckgebunden.

 

Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen zusätzliche Finanzausgleichsmittel unmittelbar aus dem Staatshaushalt. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen, Zuwendungen für den kommunalen Hochbau, Bedarfszuweisungen und Teile des Sozialhilfeausgleichs an die Bezirke finanziert.

Mittel der Kommunen

Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke unmittelbar an den Steuereinnahmen der Gemeinden.
Die Landkreise und kreisfreien Städte tragen über die Krankenhausumlage wesentlich zur Krankenhausfinanzierung bei.

Bundesmittel

Der Bund leistet nach dem Entflechtungsgesetz seit 2007 einen Kompensationsbeitrag an die Länder für die weggefallenen Finanzhilfen für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden.

Aus diesen Mitteln werden den Kommunen z.B. Zuwendungen zum Bau oder Ausbau von verkehrswichtigen innerörtlichen Straßen gewährt.

 

Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (wohin gehen die Mittel?)

Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind

Schlüsselzuweisungen

Durch sie werden die Steuer- und Umlageeinnahmen der Gemeinden und Landkreise aufgabengerecht ergänzt und gewisse Sonderbelastungen, wie etwa eine überdurchschnittlich hohe Sozialhilfebelastung, ausgeglichen. Die Mittel für Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus dieser sog. Schlüsselmasse fließen 64% an die Gemeinden und 36% an die Landkreise.

Zur Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird der anhand der Einwohnerzahl (bei mit Gemeindegröße ansteigendem Bedarf je Einwohner) und einiger Zuschläge (Ansatz für Kreisfreiheit, Ansatz für Strukturschwäche, Ansatz für Soziallasten, Ansatz für Kinderbetreuung) fiktiv ermittelte Ausgabebedarf der zum Teil ebenfalls fiktiv (über "Nivellierungshebesätze") ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Ausgabebedarf und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde. Die zur Verfügung stehende Finanzmasse wird also dargestellt auf die Gemeinden und Landkreise verteilt, dass eine im Verhältnis zur jeweiligen Aufgabenbelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch entsprechend höhere Schlüsselzuweisungen ausgeglichen wird.

Ist eine Gemeinde so leistungsfähig, dass sie keine Schlüsselzuweisungen erhält, so bezeichnet man sie als "abundant" (derzeit rund ein Zehntel der Gemeinden).

Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 FAG)

Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben ihres übertragenen Wirkungskreises; die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt.

Kommunaler Hochbau (Art. 10 FAG)

Die Zuwendungen für den kommunalen Hochbau gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns in etwa die gleiche Infrastruktur angeboten werden kann. Förderfähig sind derzeit der Bau, der Umbau oder die Erweiterung kommunaler Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen) sowie von Kinderbetreuungseinrichtungen, insbesondere von Kindergärten. Ebenfalls förderfähig sind kommunale Theaterbauten.

Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10 a FAG)

Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Volksschulen und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen und Wirtschaftsschulen bis einschließlich Jahrgangsstufe 10) gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt etwa 60% der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.

Bedarfszuweisungen (Art. 11 FAG)

Durch sie wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Aufgaben von Städten, Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Sie werden als rückzahlbare Überbrückungsbeihilfen oder als Zuweisungen gewährt.

Gemeinden erhalten Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen. Typische Fallgestaltungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden sind beispielsweise starke, für die Gemeinde nicht mehr ausgleichbare Gewerbesteuereinbrüche oder Belastungen bei Naturkatastrophen.

Daneben können Gemeinden Bedarfszuweisungen für freiwillige Gemeindezusammenschlüsse sowie zu den Kosten für externe Gutachten zur Haushaltskonsolidierung erhalten.

Bei Bedarfszuweisungen an Landkreise wird in erster Linie geprüft, ob eine Strukturschwäche vorliegt oder besondere Aufgabenbelastungen gegeben sind. Daneben können auch an Landkreise Bedarfszuweisungen zu den Kosten für externe Gutachten zur Haushaltskonsolidierung gewährt werden.

Mit den 2012 im Wege der Verbreiterung der Bedarfszuweisungen eingeführten Stabilisierungshilfen erhalten schließlich Gemeinden und Landkreise, die aufgrund objektiver Indikatoren als strukturschwach gelten - insbesondere von der Demografie besonders betroffen sind - und sich unverschuldet in einer finanziellen Notlage befinden, staatliche Hilfe zur Selbsthilfe. Diese Hilfen sind ggf. mehrjährig, um den Kommunen wieder finanzielle Handlungsspielräume zu eröffnen. Sie setzen einen stringenten Haushaltskonsolidierungskurs der betroffenen Kommunen voraus.

Investitionspauschalen (Art. 12 FAG)

Vor allem zur Finanzierung von Modernisierungen und Sanierungen kommunaler Einrichtungen erhalten Gemeinden und Landkreise Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheiden die Kommunen.

Straßenbau und -unterhalt, Öffentlicher Personennahverkehr

Für die Förderung des Baus und Unterhalts von Kommunalstraßen sowie für die Förderung von Investitionen für Nahverkehrseinrichtungen stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund sowie Bundesmittel nach dem Entflechtungsgesetz zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden zur Verfügung.

Der Straßenanteil der Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund ist zum Bau, Ausbau und Unterhalt von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes- und Staatsstraßen, soweit diese in der Baulast von Gemeinden stehen, und zum Bau und Ausbau von Geh- und Radwegen bestimmt. Zudem kann auch der Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen gefördert werden.

Die Verteilung des Straßenanteils aus dem Kommunalanteil des Kraftfahrzeugsteuerersatzverbundes erfolgt zum Teil in Form von Pauschalzuweisungen und zum Teil in Form von gezielten Zuweisungen zu Baumaßnahmen.

Ausgleich an die Bezirke (Art. 15 FAG)

Der Staat gewährt den Bezirken einen Ausgleich zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als überörtlichen Trägern der Sozialhilfe erwachsen.

Krankenhausfinanzierung (Art. 10 b FAG)

Die Mittel für die Krankenhausinvestitionsförderung werden vom Staat und den Kommunen grundsätzlich je zur Hälfte aufgebracht. Investitionsfördermittel werden nur für akut-stationäre Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen worden sind, gewährt. Der Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu erbringende Krankenhausumlage erbracht.

 

Einen detaillierten Überblick über den kommunalen Finanzausgleich in Bayern finden Sie im Internet-Angebot des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat.

Voraussetzungen

Die Voraussetzungen für die zahlreichen Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind sehr unterschiedlich und detailliert und zum Teil auch komplex und können daher an dieser Stelle nicht in der gebotenen Kürze dargestellt werden. Bitte wenden Sie sich daher an Ihr Landratsamt bzw. an Ihre (kreisfreie) Stadt.

Fristen

Über etwaige im kommunalen Finanzausgleich maßgebliche Termine und Fristen informiert Sie ebenfalls Ihr Landratsamt oder Ihre (kreisfreie) Stadt.

Rechtsgrundlagen

Weiterführende Links

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Stand: 25.10.2016

Redaktionell verantwortlich: Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr

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